Autonomía e Independencia del Ministerio Público

y su ubicación Institucional.

“Diversas Doctrinas y Concepciones”

Desde el año 2020 y ahora el Presidente Luis Abinader

Corona, viene Insistiendo sobre la necesidad de la Reforma

Constitucional para que, entre otros asuntos, se impulsen

cambios Profundos en el Poder Judicial y el Ministerio Publico.

La propuesta actual, elimina el artículo 171 de la Constitución

de la República Dominicana, para que el Procurador General

de la República, sea designado por el Consejo Nacional de la

Magistratura (CNM), a propuesta del Presidente de la

Republica, y dentro de los requisitos, esta no haber ocupado

cargo directivo en algún partido político, no haber sido

candidato de algún cargo de elección popular, ni haber

realizado proselitismo político notorio y constante durante los

últimos 5 años anteriores a su designación; situando de nuevo

el tema de la independencia del Ministerio Público y revive la

discusión en donde ubicar a dicho órgano extra poder y fuera

de la subordinación o monopolio de la discusión tripartista

tradicional de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

Ha de resaltarse, que desde el momento que se obtuvo el logro

más trascendental con la Constitucionalización del Ministerio

Público y su sistema de carrera en la Carta Magna del año

2010; así como el Estado Social, Democrático y de Derecho,

por lo que se introduce un salto cualitativo, que rompe una

conexión histórica Jurídica desde la época de la Independencia

Nacional en 1844, y sus posteriores textos constitucionales

reformados e intactos en los aspectos que hoy se discuten.

Súmele a esa conquista, el cambio del ordenamiento Procesal

Penal inquisitorial al Sistema Acusatorio que hoy nos rige

desde el año 2002 y que produjo una trasformación en la

Cultura Jurídica de los Fiscales, su organización, estructura y

roles diferentes a representar en cuanto al monopolio de la

acción pública, investigación, acusación y nuevas reglas de2

litigación como parte importante en el proceso de la Justicia

Penal.

Me atrevo afirmar, que desde ese momento (2010), el Ministerio

Público, ha alcanzado un nivel de capacitación,

profesionalización, institucionalidad, credibilidad, autoridad

moral y ética ante la sociedad; que se ha dimensionado

exponencialmente en esta Gestión (2020-2024), de Doña

Miriam Concepción German Brito, como Procuradora

General de la República.

Ese panorama general, junto a los acontecimientos que se han

generado en América Latina en torno al Ministerio Público, nos

alerta de que la reflexión teórica, política e institucional a lo

largo de todos estos años, ha cambiado, y donde las

expectativas sociales demandan perfiles o espacios que dan

paso para replantear las concepciones antiguas que se

dominan confusamente vinculado al principio de autonomía e

independencia del Ministerio Público.

De igual manera, si recurrimos a un estudio comparativo de

los textos constitucionales en Latinoamérica y como se

designan los Fiscales Generales o Procuradores; estos están

ciertamente distribuidos entre el Poder Ejecutivo, Judicial y el

Legislativo, y creo que con esta reforma que el gobierno está

impulsando, introduce un mecanismo más participativo,

democrático y menos cuestionado; ya que con este sistema de

elección del procurador(a), si se acogen nuestras enmiendas,

habrá un sistema de nombramiento con distintos Poderes del

Estado, la sociedad Civil, el sector académico, gremios de

abogados, alejando el manejo y tráfico de influencia para que

no haya ningún mecanismo político, empresarial o económico

para bajarle lineamiento a dicho funcionario en un sentido u

otro.

Autores, entre ellos Alberto M. Binder, citan de que :“Algunos

han sostenido que la cuarta forma de resolver el problema de

la ubicación institucional, es la relación directa con la

soberanía, es decir, la elección popular del fiscal, lo que genera

un efecto de tener poder propio porque ha sido votado, pero

produce luego una dificultad en esta lógica de racionalizar los3

intereses sociales, porque tiene que dar respuesta a su

electorado; creando sospechas en todos aquellos que no han

sido electos y en condiciones modernas de las elecciones,

también se produce un sistema frágil”.

Del poder Ejecutivo:

“La generalidad de los tratadistas están de acuerdo en sostener

que se trata de la dependencia más tradicional,

correspondiendo su modelo a la institucionalización Francesa

del Ministerio Público en 1808. Obviamente pesaba en la

conformación del Ministerio Público la tradición de la

Procuraduría del Rey, y de la misma conformación del Poder

Judicial, institucionalizados, en la concepción francesa, a

partir de la delegación de poder que hacia el soberano.” (la

función del fiscal, pagina.136, Autor Pedro Angulo Arana, año 2007,

Perú).

Por otro lado, se ha expresado que negarle al Poder Ejecutivo,

el “brazo ejecutor o canalizador”, le privaría de la posibilidad

de promover políticas en el ámbito criminal y generaría

dispersión de esfuerzos y posibles diferencias de criterios,

precisamente, por estas razones se mantienen como principios

la indivisibilidad y unidad, así como la posibilidad de que los

fiscales obedezcan instrucciones. Este aspecto, fuente en

muchos países de Latino América, se denomina también

“posición administrativista” y se presenta, evidentemente,

como un “problema de Política Criminal”.

Eugenio Raúl Zaffaroni, agregaba que la injerencia del Poder

Ejecutivo en el Ministerio Público era permanente, y a manera

de colmo, expresaba que el Procurador General podía ser

reemplazado por simple decreto del Poder Ejecutivo. Para

Zaffaroni, “un Ministerio Público sin autonomía, implica un

irrestricto criterio de oportunidad concedido al Poder

Ejecutivo.”

Otra Critica, obvia, que se plantea a la posición ante expuesta,

es que el Poder Ejecutivo monopoliza demasiado poder y puede4

someter al Poder Judicial, vía Ministerio Público, con lo que se

pierde el equilibrio de poderes que debe caracterizar a la

democracia y se perjudicaría igualmente a los justiciables; ello,

contradice por lo demás, la tendencia que trata de

desconcentrar el poder en beneficio del sistema Político y la

ciudadanía en general. Quedan, además, comprometidos los

principios de objetividad e imparcialidad, que deben

caracterizar el desenvolvimiento del Ministerio Público. En este

orden de ideas, el Instituto Interamericano de Derechos

Humanos, luego de un estudio concienzudo, se pronunció por

la inconveniencia de que el Ministerio Público se encuentre

bajo la influencia del Poder Ejecutivo.

Dependencia del Poder Judicial:

Algunos teóricos o autores se inclinan en la ubicación del

Ministerio Público al Poder Judicial, es posible que dicha

corriente tendría su justificación, en una época en que la

referencia del Poder Ejecutivo no era la más adecuada, por lo

que, había que buscar su independencia real; y había que salir

de allí.

Sin embargo, se señala que, esta posición doctrinal ya

experimentada y todavía conservada en algunos países, ha

llevado a los fiscales a una “Condición Inorgánica”, ya que este

funcionario, termina así, siendo apenas un adscrito de cada

juez o tribunal y quedaba eliminado todo contrapeso de poder

respeto del juez en el proceso penal, quebrando de esa manera,

la real y deseable estructura contradictoria del Juicio.

Esa postura Judicialista, señalan otros autores, que sería

como llegar o trasladar la potestad punitiva del Estado al Poder

Judicial y el fiscal pasaría a ser, como un ayudante auxiliar y

subordinado del Poder Judicial. Y Nunca llegaría a configurar

un Órgano.

En esa vertiente, conceptual y procesal penalmente hablando,

Jaime Granados Peña, coincidiendo con Cándido C.

Pumpido, sostiene que el Estado, titular del Ius Puniendi,

reparte el ejercicio de aquel derecho en dos Órganos, ambos

estables; pero, diferenciados: el primero, ejercita la potestad

estatal de perseguir el delito; el segundo, como mecanismo5

jurisdiccional, ejerce la misma potestad, declarando y

ejecutando la pena. Yo agregaría que esas afirmaciones, hoy

en día, cobran mayor fuerza en los sistemas acusatorios o

adversariales que rigen en la mayoría de países del Continente

Americano, entre ellos la República Dominicana, que en su

artículo 22, del Código Procesal Penal, precisa: “las funciones

de investigación y de persecución están separadas de la

Función Jurisdiccional. El juez no puede realizar actos que

impliquen el ejercicio de la acción penal ni el Ministerio Público

puede realizar actos Jurisdiccionales”.

Del Poder legislativo

La otra opción, es la que se indica a favor de la tendencia

legislativa, partiendo que el parlamento representa al pueblo

en su conjunto, y la designación del fiscal general por tal poder,

permite el acceso de la ciudadanía a la implementación y

desarrollo de la política criminal, ect.

“Esa posición doctrinal, pide la reforma del Ministerio Público,

la cual debe ser precedida por la remodelación del parlamento

para que la ley fuere la más fiel expresión de la voluntad

general. La objeción o crítica contra esta opción, estriba en que

el Ministerio Público dependiente del Legislativo queda

expuesto a verse envuelto en avatares ideologico-politicos,

dada la característica deliberativa del Congreso. Igualmente se

devendría en serias dificultades cuando se tratará de edificar

un criterio respecto la formulación de una política de represión

penal.”

Criticas que se formulan al Ministerio Público

Independiente.

“Lo que han sostenido Antonio González Cuéllar, citado por

Ana I. Garita, que el Ministerio Público, estructurado fuera de

los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, adolecería de falta

de vitalidad, quedando reducido a una Institución Formalista,

desligada del pulso Juridico-politico del país. En el mismo

orden de ideas, se sostiene que independizar al Ministerio6

Público entorpecería la realización de una política criminal

unificada y coherente.”

Otros, como José Guarnieri, sostiene que era indeseable la

Independencia del Ministerio Público. Tal autonomía la

consideraba peligrosa: crear funcionarios de acusación, libres

de influencias gubernamentales crearía otro organismo

Judicial al lado del Juez. Para González Cuellar, tal

independencia seria peligrosa porque el Ministerio fiscal se

erigiría en un órgano Cuasi-Jurisdiccional.

Pese a todas esas corrientes de opiniones, se resalta, que la

tendencia actual, respecto al modo de la existencia

institucional, es a la “Independencia del Ministerio Público”.

Ahora bien, un Ministerio Público independiente no supone

erigir una institución desarraigada de su realidad social y

político criminal. Como ha sostenido Julio Maier, es el

parlamento el que tiene facultad de enviarle mensajes fuertes

al Ministerio Público, a través de la ley Penal y la ley Procesal.

Por ello Maier, lo que le parece necesario es regular en modo

inteligente las relaciones del Ministerio Público con los otros

poderes. Cabe agregar que las relaciones solo funcionarían con

la cúspide del Ministerio Público y quedaran vedadas con los

fiscales inferiores.

Para Juan José Bustos Ramírez, la independenciaes el

mejor sistema, tanto en relación a la investigación que deberá

desplegar el Ministerio Público, como en relación al ejercicio de

la acción penal. Los temores de Guarneri y González Cuellar,

aparecen infundados en tanto para controlar al Juez, es

precisamente necesario que aparezca otra figura junto a él,

para garantía de los Justiciables y el Poder que ejercito,

simplemente, deberá estar sujeto a responsabilidad y será

controlado. La independencia del Misterio Público conlleva

superar los rasgos confusos respecto lo Jurisdiccional y

permite evitar que aquel quede supeditado a lo que determine

la Corte Suprema.

“El Ministerio Público Como Contrapoder”

“Como ha sostenido García Toma, la labor del Ministerio

Público, en tanto órgano de control del poder, le lleva asumir7

una actitud de “Gendarme”, frente al labor de los Principales

Poderes. Su obligación es bregar, por ejemplo, contra la

intervención o amenazas de intervención sobre el ente

Jurisdiccional, por parte del Ejecutivo y Legislativo. Ante un

intento de manipulación o intervención estaría obligado a

ejercitar acciones administrativas, civiles y penales.”

Con la independencia del Ministerio Público, en principio, cabe

anotar que el objetivo político perseguido no es desconcentrar

el poder o separar y dividir el poder. El objetivo es evitar el

abuso del Poder Público en perjuicio de los ciudadanos, y como

solución, no se crea una división absoluta del Poder sino una

separación. Tal separación hoy es denominada: “División

Mitigada o Independencia Coordinada”

, para el objetivo en sí, es

solamente conseguir un juego equilibrado del poder.

No obstante, algunos autores señalan, que el Ministerio

Público no es una cuarta opción de poder, más bien, ni está en

un rango de superioridad de los demás poderes públicos del

Estado; ya que, en base al principio de objetividad,

autonomía, su competencia de actuación, su capacidad

profesional, establece que los límites de poder se cumplan. En

ese sentido pues, el Ministerio Público se constituye en un

órgano contrapoder o contrapeso de poder.

Fuentes: La Función del Fiscal, estudio comparado y aplicación al caso

peruano. El Fiscal en el nuevo proceso penal, Autor: Pedro Angulo Arana

Poder Judicial y Ministerio Público, Una oportunidad para reflexionar,

San José, Costa Rica, año 2000.

Revista “Ministerio Público”, año 2, no.6, mayo-junio del 2008, Santo

Domingo, pág. 29-36

Vistas las argumentaciones de los autores mencionados

anteriormente, así como el proyecto de ley que declara la

necesidad de la reforma de la Constitución, depositado por el

Presidente Luis Abinader, ante el Senado de la República, en

fecha 19 del mes de agosto del 2024, en esas atenciones

coincido con la opinión doctrinal de los que plantean la8

independencia del Ministerio Público del Poder Ejecutivo;

rechazando así las tesis de la Monodependencia,

Pluridependencia y Eclética y me permito reiterar de público

conocimiento mis sugerencias o enmiendas:

1.REFORMA PROFUNDA EN EL SISTEMA DE JUSTICIA Y EL

MINISTERIO PÚBLICO.

Reitero mi propuesta y apoyo desde la óptica siguiente : 1)

Garantizando mayor presupuesto para Jueces , Fiscales y sus

empleados administrativos (SCJ y PGR), 2) Fortaleciendo sin

interferencia política y de ningún tipo los sistemas de carreras

de ambas instancias, 3) Restructurar al Ministerio Público,

para despolitizarlo y garantizar que sea un órgano

independiente del Poder Ejecutivo, 4) Crear una separación

entre la policía Administrativa y la creación de una Policía

Técnico Judicial dentro de la PGR, 5) Modificar la actual

Constitución de la República, para devolver al Consejo

Nacional de la Magistratura-CNM, una nueva conformación

evitando que se formen mayorías mecánicas en beneficio del

grupo o Partido que gobierna y donde se elijan a los Jueces y

al Procurador(a), a partir del interés colectivo o de la Sociedad

y no de sectores empresariales o autoridades gubernativas, 6)

promover la inamovilidad del nuevo Procurador General de la

República por un periodo de cinco (5) años , 7) que el CNM,

escoja al Procurador de una terna que le proponga el

presidente, la misma podrá ser consultada o consensuada con

el Consejo Superior del Ministerio Público, 8) crear un

Ministerio de Justicia, donde muchas funciones que hoy están

bajo la responsabilidad de la PGR, pasen a esa instancia,

ejemplo: sistema penitenciario, INACIF, los trámites para las

incorporaciones ONGs., etc., 9) modificación de la ley 133-11,

orgánica del MP, aprobar sus reglamentos de carrera, del fondo

complementario jubilados o pensionados. Sugiero que hasta

que se logren esos cambios, prorrogar o confirmar por uno o

dos años más, la actual gestión de doña Miriam Germán

Concepción Brito a sabiendas que ella había manifestado que

no deseaba quedarse un día más en ese cargo, a partir del 16

de agosto, sin embargo, no sucedió así y ella continua frente al

frente de la procuraduría General de la República.9

2.ESCRITO AMPLIATORIO EN CUANTO A MI PROPUESTA A LA

REFORMA PROFUNDA EN EL SISTEMA DE JUSTICIA Y EL

MINISTERIO PÚBLICO.

Primero: En cuanto a mi sugerencia de una nueva matrícula

del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM): apruebo

excluir al procurador(a)del mismo; porque comparto que dicho

órgano elija de una terna del Poder Ejecutivo al Procurador

General de la República.

Segundo: además de lo que establece el artículo 178 de la

Constitución de la República Dominicana, propongo otros

integrantes:

a)Al Presidente del Colegio de Abogados de la República

Dominicana,

b)Al Presidente del Colegio Dominicano de Notarios de la

República Dominicana,

c)Al Director o Decano de cada una de las Facultades de

Ciencias Jurídicas y Políticas de las Universidades del

país y/o un Representante seleccionado entre ellos.

d)El presidente del Tribunal Constitucional Dominicano,

e)El Director o Presidente de Finjus y Participación

Ciudadana,

f)El presidente Comité Dominicano de los Derechos

Humanos.

Por otro lado, en cuanto a la inamovilidad del nuevo

Procurador(a), propongo que sea temporal, por un periodo de

cinco (5) o seis (6) años; traspasando así los cuatrienios

presidenciales.

En cuanto a los cambios realizados

3.INAMOVILIDAD O INESTABILIDAD DEL NUEVO

PROCURADOR(A).

El presidente Luis Abinader, vía su consultor jurídico

Antoniano Peralta, acaban de anunciar cambios en este

aspecto, 2 años, con opción a ser confirmado por 2 años más

y previa evaluación por el Consejo Nacional de la Magistratura,

ser reelecto por otro 4 año. Resulta simple y hasta

inconsistente la explicación dada en base a una reunión10

consultiva a 50 abogados y que ninguno es Fiscal ni Ministerio

Público. Esa nueva propuesta es improcedente, mal fundada,

desde las garantías de estabilidad, seguridad, protección de un

funcionario de esa categoría pública y afirmó, que atenta al

mismo tiempo con la reiterada “INDEPENDENCIA”, que ha sido

difundida por el Poder Ejecutivo. Además, ese cálculo o tiempo

parece transportado del Procedimiento Sancionador

Administrativo, más relacionado a la figura de

“INHABILITACIÓN” y contrario a ese planteamiento he

sugerido que dicha inamovilidad sea de 5 o 6 años y que

traspase los cuatrienios presidenciales. Advierto y hago mía lo

expresado por el abogado español, Juan Montero Aroca,

cuando establece: “QUE, SIN INAMOVILIDAD, NO HAY

INDEPENDENCIA”.

En otra vertiente, mi enmienda sigue firme en cuanto a dicha

reforma, ya que el artículo 171, sobre elección o designación

del Procurador(a), debe ser por una terna y no una persona, su

inamovilidad debe ser de 5 o 6 años. Ahora se plantea 2 años

con confirmación por ese mismo periodo y posibilidad de ser

reelecto o evaluado por 4 años más. En cuanto al artículo 178,

Constitución de la República Dominicana, reitero que el

Consejo Nacional de la Magistratura, debe ser ampliado en

cuanto a sus integrantes y darle a ese órgano una pluralidad

de representantes, ser más democrático, participativo, que

incluya la sociedad civil, sector académico y popular. En las

vistas públicas ante el Poder Legislativo y cualquier otro

escenario defenderemos nuestras sugerencias.

4.AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA.

¿Qué debemos entender por autonomía e independencia

del Ministerio Público, porque debe ser independiente, bajo

el esquema constitucional actual, es independiente el

ministerio público, como se deben garantizar esos

principios?11

Como Fiscal o Ministerio Público, noto la manipulación o

distorsión de ambos conceptos por las clases políticas, colegas

abogados, ciudadanos y creen que uno está pintado en la

pared, pretendiendo confundirnos y desde mi óptica como dice

el refrán popular: “EL TIRO LE SALDRÁ POR LA CULATA”. El

artículo 170 de la constitución establece lo siguiente:

Autonomía y principios de actuación. El Ministerio Público

goza de autonomía funcional, administrativa y presupuestaria.

Ejerce sus funciones conforme a los principios de legalidad,

objetividad, unidad de actuaciones, jerarquía, indivisibilidad y

responsabilidad. y otra cosa es el artículo 171 de la misma

carta magna, que busca en esta reforma, cambiar la

designación del Procurador(a), desde la sede o sombrilla del

Poder Ejecutivo o del Presidente al Consejo Nacional de la

Magistratura (CNM) y desde luego romper la conexión histórica

o dependencia con ese Órgano presidencialista del Estado.

De lo anterior se refleja claramente, que el Ministerio Público

goza de autonomía funcional, mas no de independencia

política en cuanto al nombramiento del Procurador/a. En

torno a la polémica en cuestión, sugiero consultar la ley 133-

11, orgánica del Ministerio Público, en los siguientes aspectos:

Articulo 2. Autonomía, Articulo 10. Dirección Funcional,

Articulo 15. Principio de Objetividad, Articulo 17. Principio

de Independencia, Articulo 18. Principio de inamovilidad,

Articulo 25. Principio de apoliticidad; este último en

consonancia con el artículo 172 párrafo II, de la constitución

de la Republica que le prohíbe al Ministerio Publico en el

ejercicio de sus funciones “no podrán optar por ningún cargo

electivo público ni participar en actividad político

partidista.”

¿Cuál es la diferencia entre autonomía e

independencia?

Según Edgard Deci, un reconocido investigador de la

motivación humana, la independencia significa “hacer las

cosas por ti mismo sin depender de los demás”. En cambio,

autonomía es “la capacidad de actuar libremente y de elegir

nuestras opciones”.12

Fuente: Sanagustin.edu.pe

La autonomía es la capacidad de realizar las cosas por uno

mismo actuando de forma libre y eligiendo opciones. Se da bajo

la iniciativa que tiene cada persona.

La independencia involucra la capacidad de realizar las cosas

por uno mismo sin depender de los demás.

Fuente: Instituto Ineup

Dr. Germán Daniel Miranda Villalona

Procurador General de Corte, Ex-Director Procuraduría Especializada

Antilavado y Financiamiento del Terrorismo.

Actualmente Docente en el IES-ENMP.

Correo: danielmv29@gmail.com y flota 809-480-8744.

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