y su ubicación Institucional.
“Diversas Doctrinas y Concepciones”
Desde el año 2020 y ahora el Presidente Luis Abinader
Corona, viene Insistiendo sobre la necesidad de la Reforma
Constitucional para que, entre otros asuntos, se impulsen
cambios Profundos en el Poder Judicial y el Ministerio Publico.
La propuesta actual, elimina el artículo 171 de la Constitución
de la República Dominicana, para que el Procurador General
de la República, sea designado por el Consejo Nacional de la
Magistratura (CNM), a propuesta del Presidente de la
Republica, y dentro de los requisitos, esta no haber ocupado
cargo directivo en algún partido político, no haber sido
candidato de algún cargo de elección popular, ni haber
realizado proselitismo político notorio y constante durante los
últimos 5 años anteriores a su designación; situando de nuevo
el tema de la independencia del Ministerio Público y revive la
discusión en donde ubicar a dicho órgano extra poder y fuera
de la subordinación o monopolio de la discusión tripartista
tradicional de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Ha de resaltarse, que desde el momento que se obtuvo el logro
más trascendental con la Constitucionalización del Ministerio
Público y su sistema de carrera en la Carta Magna del año
2010; así como el Estado Social, Democrático y de Derecho,
por lo que se introduce un salto cualitativo, que rompe una
conexión histórica Jurídica desde la época de la Independencia
Nacional en 1844, y sus posteriores textos constitucionales
reformados e intactos en los aspectos que hoy se discuten.
Súmele a esa conquista, el cambio del ordenamiento Procesal
Penal inquisitorial al Sistema Acusatorio que hoy nos rige
desde el año 2002 y que produjo una trasformación en la
Cultura Jurídica de los Fiscales, su organización, estructura y
roles diferentes a representar en cuanto al monopolio de la
acción pública, investigación, acusación y nuevas reglas de2
litigación como parte importante en el proceso de la Justicia
Penal.
Me atrevo afirmar, que desde ese momento (2010), el Ministerio
Público, ha alcanzado un nivel de capacitación,
profesionalización, institucionalidad, credibilidad, autoridad
moral y ética ante la sociedad; que se ha dimensionado
exponencialmente en esta Gestión (2020-2024), de Doña
Miriam Concepción German Brito, como Procuradora
General de la República.
Ese panorama general, junto a los acontecimientos que se han
generado en América Latina en torno al Ministerio Público, nos
alerta de que la reflexión teórica, política e institucional a lo
largo de todos estos años, ha cambiado, y donde las
expectativas sociales demandan perfiles o espacios que dan
paso para replantear las concepciones antiguas que se
dominan confusamente vinculado al principio de autonomía e
independencia del Ministerio Público.
De igual manera, si recurrimos a un estudio comparativo de
los textos constitucionales en Latinoamérica y como se
designan los Fiscales Generales o Procuradores; estos están
ciertamente distribuidos entre el Poder Ejecutivo, Judicial y el
Legislativo, y creo que con esta reforma que el gobierno está
impulsando, introduce un mecanismo más participativo,
democrático y menos cuestionado; ya que con este sistema de
elección del procurador(a), si se acogen nuestras enmiendas,
habrá un sistema de nombramiento con distintos Poderes del
Estado, la sociedad Civil, el sector académico, gremios de
abogados, alejando el manejo y tráfico de influencia para que
no haya ningún mecanismo político, empresarial o económico
para bajarle lineamiento a dicho funcionario en un sentido u
otro.
Autores, entre ellos Alberto M. Binder, citan de que :“Algunos
han sostenido que la cuarta forma de resolver el problema de
la ubicación institucional, es la relación directa con la
soberanía, es decir, la elección popular del fiscal, lo que genera
un efecto de tener poder propio porque ha sido votado, pero
produce luego una dificultad en esta lógica de racionalizar los3
intereses sociales, porque tiene que dar respuesta a su
electorado; creando sospechas en todos aquellos que no han
sido electos y en condiciones modernas de las elecciones,
también se produce un sistema frágil”.
Del poder Ejecutivo:
“La generalidad de los tratadistas están de acuerdo en sostener
que se trata de la dependencia más tradicional,
correspondiendo su modelo a la institucionalización Francesa
del Ministerio Público en 1808. Obviamente pesaba en la
conformación del Ministerio Público la tradición de la
Procuraduría del Rey, y de la misma conformación del Poder
Judicial, institucionalizados, en la concepción francesa, a
partir de la delegación de poder que hacia el soberano.” (la
función del fiscal, pagina.136, Autor Pedro Angulo Arana, año 2007,
Perú).
Por otro lado, se ha expresado que negarle al Poder Ejecutivo,
el “brazo ejecutor o canalizador”, le privaría de la posibilidad
de promover políticas en el ámbito criminal y generaría
dispersión de esfuerzos y posibles diferencias de criterios,
precisamente, por estas razones se mantienen como principios
la indivisibilidad y unidad, así como la posibilidad de que los
fiscales obedezcan instrucciones. Este aspecto, fuente en
muchos países de Latino América, se denomina también
“posición administrativista” y se presenta, evidentemente,
como un “problema de Política Criminal”.
Eugenio Raúl Zaffaroni, agregaba que la injerencia del Poder
Ejecutivo en el Ministerio Público era permanente, y a manera
de colmo, expresaba que el Procurador General podía ser
reemplazado por simple decreto del Poder Ejecutivo. Para
Zaffaroni, “un Ministerio Público sin autonomía, implica un
irrestricto criterio de oportunidad concedido al Poder
Ejecutivo.”
Otra Critica, obvia, que se plantea a la posición ante expuesta,
es que el Poder Ejecutivo monopoliza demasiado poder y puede4
someter al Poder Judicial, vía Ministerio Público, con lo que se
pierde el equilibrio de poderes que debe caracterizar a la
democracia y se perjudicaría igualmente a los justiciables; ello,
contradice por lo demás, la tendencia que trata de
desconcentrar el poder en beneficio del sistema Político y la
ciudadanía en general. Quedan, además, comprometidos los
principios de objetividad e imparcialidad, que deben
caracterizar el desenvolvimiento del Ministerio Público. En este
orden de ideas, el Instituto Interamericano de Derechos
Humanos, luego de un estudio concienzudo, se pronunció por
la inconveniencia de que el Ministerio Público se encuentre
bajo la influencia del Poder Ejecutivo.
Dependencia del Poder Judicial:
Algunos teóricos o autores se inclinan en la ubicación del
Ministerio Público al Poder Judicial, es posible que dicha
corriente tendría su justificación, en una época en que la
referencia del Poder Ejecutivo no era la más adecuada, por lo
que, había que buscar su independencia real; y había que salir
de allí.
Sin embargo, se señala que, esta posición doctrinal ya
experimentada y todavía conservada en algunos países, ha
llevado a los fiscales a una “Condición Inorgánica”, ya que este
funcionario, termina así, siendo apenas un adscrito de cada
juez o tribunal y quedaba eliminado todo contrapeso de poder
respeto del juez en el proceso penal, quebrando de esa manera,
la real y deseable estructura contradictoria del Juicio.
Esa postura Judicialista, señalan otros autores, que sería
como llegar o trasladar la potestad punitiva del Estado al Poder
Judicial y el fiscal pasaría a ser, como un ayudante auxiliar y
subordinado del Poder Judicial. Y Nunca llegaría a configurar
un Órgano.
En esa vertiente, conceptual y procesal penalmente hablando,
Jaime Granados Peña, coincidiendo con Cándido C.
Pumpido, sostiene que el Estado, titular del Ius Puniendi,
reparte el ejercicio de aquel derecho en dos Órganos, ambos
estables; pero, diferenciados: el primero, ejercita la potestad
estatal de perseguir el delito; el segundo, como mecanismo5
jurisdiccional, ejerce la misma potestad, declarando y
ejecutando la pena. Yo agregaría que esas afirmaciones, hoy
en día, cobran mayor fuerza en los sistemas acusatorios o
adversariales que rigen en la mayoría de países del Continente
Americano, entre ellos la República Dominicana, que en su
artículo 22, del Código Procesal Penal, precisa: “las funciones
de investigación y de persecución están separadas de la
Función Jurisdiccional. El juez no puede realizar actos que
impliquen el ejercicio de la acción penal ni el Ministerio Público
puede realizar actos Jurisdiccionales”.
Del Poder legislativo
La otra opción, es la que se indica a favor de la tendencia
legislativa, partiendo que el parlamento representa al pueblo
en su conjunto, y la designación del fiscal general por tal poder,
permite el acceso de la ciudadanía a la implementación y
desarrollo de la política criminal, ect.
“Esa posición doctrinal, pide la reforma del Ministerio Público,
la cual debe ser precedida por la remodelación del parlamento
para que la ley fuere la más fiel expresión de la voluntad
general. La objeción o crítica contra esta opción, estriba en que
el Ministerio Público dependiente del Legislativo queda
expuesto a verse envuelto en avatares ideologico-politicos,
dada la característica deliberativa del Congreso. Igualmente se
devendría en serias dificultades cuando se tratará de edificar
un criterio respecto la formulación de una política de represión
penal.”
Criticas que se formulan al Ministerio Público
Independiente.
“Lo que han sostenido Antonio González Cuéllar, citado por
Ana I. Garita, que el Ministerio Público, estructurado fuera de
los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, adolecería de falta
de vitalidad, quedando reducido a una Institución Formalista,
desligada del pulso Juridico-politico del país. En el mismo
orden de ideas, se sostiene que independizar al Ministerio6
Público entorpecería la realización de una política criminal
unificada y coherente.”
Otros, como José Guarnieri, sostiene que era indeseable la
Independencia del Ministerio Público. Tal autonomía la
consideraba peligrosa: crear funcionarios de acusación, libres
de influencias gubernamentales crearía otro organismo
Judicial al lado del Juez. Para González Cuellar, tal
independencia seria peligrosa porque el Ministerio fiscal se
erigiría en un órgano Cuasi-Jurisdiccional.
Pese a todas esas corrientes de opiniones, se resalta, que la
tendencia actual, respecto al modo de la existencia
institucional, es a la “Independencia del Ministerio Público”.
Ahora bien, un Ministerio Público independiente no supone
erigir una institución desarraigada de su realidad social y
político criminal. Como ha sostenido Julio Maier, es el
parlamento el que tiene facultad de enviarle mensajes fuertes
al Ministerio Público, a través de la ley Penal y la ley Procesal.
Por ello Maier, lo que le parece necesario es regular en modo
inteligente las relaciones del Ministerio Público con los otros
poderes. Cabe agregar que las relaciones solo funcionarían con
la cúspide del Ministerio Público y quedaran vedadas con los
fiscales inferiores.
Para Juan José Bustos Ramírez, la independenciaes el
mejor sistema, tanto en relación a la investigación que deberá
desplegar el Ministerio Público, como en relación al ejercicio de
la acción penal. Los temores de Guarneri y González Cuellar,
aparecen infundados en tanto para controlar al Juez, es
precisamente necesario que aparezca otra figura junto a él,
para garantía de los Justiciables y el Poder que ejercito,
simplemente, deberá estar sujeto a responsabilidad y será
controlado. La independencia del Misterio Público conlleva
superar los rasgos confusos respecto lo Jurisdiccional y
permite evitar que aquel quede supeditado a lo que determine
la Corte Suprema.
“El Ministerio Público Como Contrapoder”
“Como ha sostenido García Toma, la labor del Ministerio
Público, en tanto órgano de control del poder, le lleva asumir7
una actitud de “Gendarme”, frente al labor de los Principales
Poderes. Su obligación es bregar, por ejemplo, contra la
intervención o amenazas de intervención sobre el ente
Jurisdiccional, por parte del Ejecutivo y Legislativo. Ante un
intento de manipulación o intervención estaría obligado a
ejercitar acciones administrativas, civiles y penales.”
Con la independencia del Ministerio Público, en principio, cabe
anotar que el objetivo político perseguido no es desconcentrar
el poder o separar y dividir el poder. El objetivo es evitar el
abuso del Poder Público en perjuicio de los ciudadanos, y como
solución, no se crea una división absoluta del Poder sino una
separación. Tal separación hoy es denominada: “División
Mitigada o Independencia Coordinada”
, para el objetivo en sí, es
solamente conseguir un juego equilibrado del poder.
No obstante, algunos autores señalan, que el Ministerio
Público no es una cuarta opción de poder, más bien, ni está en
un rango de superioridad de los demás poderes públicos del
Estado; ya que, en base al principio de objetividad,
autonomía, su competencia de actuación, su capacidad
profesional, establece que los límites de poder se cumplan. En
ese sentido pues, el Ministerio Público se constituye en un
órgano contrapoder o contrapeso de poder.
Fuentes: La Función del Fiscal, estudio comparado y aplicación al caso
peruano. El Fiscal en el nuevo proceso penal, Autor: Pedro Angulo Arana
Poder Judicial y Ministerio Público, Una oportunidad para reflexionar,
San José, Costa Rica, año 2000.
Revista “Ministerio Público”, año 2, no.6, mayo-junio del 2008, Santo
Domingo, pág. 29-36
Vistas las argumentaciones de los autores mencionados
anteriormente, así como el proyecto de ley que declara la
necesidad de la reforma de la Constitución, depositado por el
Presidente Luis Abinader, ante el Senado de la República, en
fecha 19 del mes de agosto del 2024, en esas atenciones
coincido con la opinión doctrinal de los que plantean la8
independencia del Ministerio Público del Poder Ejecutivo;
rechazando así las tesis de la Monodependencia,
Pluridependencia y Eclética y me permito reiterar de público
conocimiento mis sugerencias o enmiendas:
1.REFORMA PROFUNDA EN EL SISTEMA DE JUSTICIA Y EL
MINISTERIO PÚBLICO.
Reitero mi propuesta y apoyo desde la óptica siguiente : 1)
Garantizando mayor presupuesto para Jueces , Fiscales y sus
empleados administrativos (SCJ y PGR), 2) Fortaleciendo sin
interferencia política y de ningún tipo los sistemas de carreras
de ambas instancias, 3) Restructurar al Ministerio Público,
para despolitizarlo y garantizar que sea un órgano
independiente del Poder Ejecutivo, 4) Crear una separación
entre la policía Administrativa y la creación de una Policía
Técnico Judicial dentro de la PGR, 5) Modificar la actual
Constitución de la República, para devolver al Consejo
Nacional de la Magistratura-CNM, una nueva conformación
evitando que se formen mayorías mecánicas en beneficio del
grupo o Partido que gobierna y donde se elijan a los Jueces y
al Procurador(a), a partir del interés colectivo o de la Sociedad
y no de sectores empresariales o autoridades gubernativas, 6)
promover la inamovilidad del nuevo Procurador General de la
República por un periodo de cinco (5) años , 7) que el CNM,
escoja al Procurador de una terna que le proponga el
presidente, la misma podrá ser consultada o consensuada con
el Consejo Superior del Ministerio Público, 8) crear un
Ministerio de Justicia, donde muchas funciones que hoy están
bajo la responsabilidad de la PGR, pasen a esa instancia,
ejemplo: sistema penitenciario, INACIF, los trámites para las
incorporaciones ONGs., etc., 9) modificación de la ley 133-11,
orgánica del MP, aprobar sus reglamentos de carrera, del fondo
complementario jubilados o pensionados. Sugiero que hasta
que se logren esos cambios, prorrogar o confirmar por uno o
dos años más, la actual gestión de doña Miriam Germán
Concepción Brito a sabiendas que ella había manifestado que
no deseaba quedarse un día más en ese cargo, a partir del 16
de agosto, sin embargo, no sucedió así y ella continua frente al
frente de la procuraduría General de la República.9
2.ESCRITO AMPLIATORIO EN CUANTO A MI PROPUESTA A LA
REFORMA PROFUNDA EN EL SISTEMA DE JUSTICIA Y EL
MINISTERIO PÚBLICO.
Primero: En cuanto a mi sugerencia de una nueva matrícula
del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM): apruebo
excluir al procurador(a)del mismo; porque comparto que dicho
órgano elija de una terna del Poder Ejecutivo al Procurador
General de la República.
Segundo: además de lo que establece el artículo 178 de la
Constitución de la República Dominicana, propongo otros
integrantes:
a)Al Presidente del Colegio de Abogados de la República
Dominicana,
b)Al Presidente del Colegio Dominicano de Notarios de la
República Dominicana,
c)Al Director o Decano de cada una de las Facultades de
Ciencias Jurídicas y Políticas de las Universidades del
país y/o un Representante seleccionado entre ellos.
d)El presidente del Tribunal Constitucional Dominicano,
e)El Director o Presidente de Finjus y Participación
Ciudadana,
f)El presidente Comité Dominicano de los Derechos
Humanos.
Por otro lado, en cuanto a la inamovilidad del nuevo
Procurador(a), propongo que sea temporal, por un periodo de
cinco (5) o seis (6) años; traspasando así los cuatrienios
presidenciales.
En cuanto a los cambios realizados
3.INAMOVILIDAD O INESTABILIDAD DEL NUEVO
PROCURADOR(A).
El presidente Luis Abinader, vía su consultor jurídico
Antoniano Peralta, acaban de anunciar cambios en este
aspecto, 2 años, con opción a ser confirmado por 2 años más
y previa evaluación por el Consejo Nacional de la Magistratura,
ser reelecto por otro 4 año. Resulta simple y hasta
inconsistente la explicación dada en base a una reunión10
consultiva a 50 abogados y que ninguno es Fiscal ni Ministerio
Público. Esa nueva propuesta es improcedente, mal fundada,
desde las garantías de estabilidad, seguridad, protección de un
funcionario de esa categoría pública y afirmó, que atenta al
mismo tiempo con la reiterada “INDEPENDENCIA”, que ha sido
difundida por el Poder Ejecutivo. Además, ese cálculo o tiempo
parece transportado del Procedimiento Sancionador
Administrativo, más relacionado a la figura de
“INHABILITACIÓN” y contrario a ese planteamiento he
sugerido que dicha inamovilidad sea de 5 o 6 años y que
traspase los cuatrienios presidenciales. Advierto y hago mía lo
expresado por el abogado español, Juan Montero Aroca,
cuando establece: “QUE, SIN INAMOVILIDAD, NO HAY
INDEPENDENCIA”.
En otra vertiente, mi enmienda sigue firme en cuanto a dicha
reforma, ya que el artículo 171, sobre elección o designación
del Procurador(a), debe ser por una terna y no una persona, su
inamovilidad debe ser de 5 o 6 años. Ahora se plantea 2 años
con confirmación por ese mismo periodo y posibilidad de ser
reelecto o evaluado por 4 años más. En cuanto al artículo 178,
Constitución de la República Dominicana, reitero que el
Consejo Nacional de la Magistratura, debe ser ampliado en
cuanto a sus integrantes y darle a ese órgano una pluralidad
de representantes, ser más democrático, participativo, que
incluya la sociedad civil, sector académico y popular. En las
vistas públicas ante el Poder Legislativo y cualquier otro
escenario defenderemos nuestras sugerencias.
4.AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA.
¿Qué debemos entender por autonomía e independencia
del Ministerio Público, porque debe ser independiente, bajo
el esquema constitucional actual, es independiente el
ministerio público, como se deben garantizar esos
principios?11
Como Fiscal o Ministerio Público, noto la manipulación o
distorsión de ambos conceptos por las clases políticas, colegas
abogados, ciudadanos y creen que uno está pintado en la
pared, pretendiendo confundirnos y desde mi óptica como dice
el refrán popular: “EL TIRO LE SALDRÁ POR LA CULATA”. El
artículo 170 de la constitución establece lo siguiente:
Autonomía y principios de actuación. El Ministerio Público
goza de autonomía funcional, administrativa y presupuestaria.
Ejerce sus funciones conforme a los principios de legalidad,
objetividad, unidad de actuaciones, jerarquía, indivisibilidad y
responsabilidad. y otra cosa es el artículo 171 de la misma
carta magna, que busca en esta reforma, cambiar la
designación del Procurador(a), desde la sede o sombrilla del
Poder Ejecutivo o del Presidente al Consejo Nacional de la
Magistratura (CNM) y desde luego romper la conexión histórica
o dependencia con ese Órgano presidencialista del Estado.
De lo anterior se refleja claramente, que el Ministerio Público
goza de autonomía funcional, mas no de independencia
política en cuanto al nombramiento del Procurador/a. En
torno a la polémica en cuestión, sugiero consultar la ley 133-
11, orgánica del Ministerio Público, en los siguientes aspectos:
Articulo 2. Autonomía, Articulo 10. Dirección Funcional,
Articulo 15. Principio de Objetividad, Articulo 17. Principio
de Independencia, Articulo 18. Principio de inamovilidad,
Articulo 25. Principio de apoliticidad; este último en
consonancia con el artículo 172 párrafo II, de la constitución
de la Republica que le prohíbe al Ministerio Publico en el
ejercicio de sus funciones “no podrán optar por ningún cargo
electivo público ni participar en actividad político
partidista.”
¿Cuál es la diferencia entre autonomía e
independencia?
Según Edgard Deci, un reconocido investigador de la
motivación humana, la independencia significa “hacer las
cosas por ti mismo sin depender de los demás”. En cambio,
autonomía es “la capacidad de actuar libremente y de elegir
nuestras opciones”.12
Fuente: Sanagustin.edu.pe
La autonomía es la capacidad de realizar las cosas por uno
mismo actuando de forma libre y eligiendo opciones. Se da bajo
la iniciativa que tiene cada persona.
La independencia involucra la capacidad de realizar las cosas
por uno mismo sin depender de los demás.
Fuente: Instituto Ineup
Dr. Germán Daniel Miranda Villalona
Procurador General de Corte, Ex-Director Procuraduría Especializada
Antilavado y Financiamiento del Terrorismo.
Actualmente Docente en el IES-ENMP.
Correo: danielmv29@gmail.com y flota 809-480-8744.
